立法機關的特質

a. Samual C. Patterson & Gerhard Loewenberg, Comparing Legislatures, Chap.4, 1997

b. Ronald D. Hedlund, “Organization Attributes of Legislative Institution : Structure, Rules, Norm, Resource ” in Handbook of Legislative Research, 1998, 321-391

本週所研讀主題為立法機關的特質，所選讀的文章共同之處，皆有與行政機關相比較。簡言之，藉由與官僚機關的差異，來凸顯立法機關的主要特質，例如：官僚的「層級節制」與立法機關的「分權化」。除了靜態的組織特徵，動態的、生態的、心理的研究面向也豐富了立法機關的組織研究。


Ronald D. Hedlund的文章，簡要的分析立法機關研究途徑、影響立法機關的因素—結構、規則、形式及資源，最後則提出有哪些關係介於組織特徵與其他立法變項。所謂「新研究途徑」主要是解決早期行為主義忽略「組織結構」的缺失，且行為研究也產生公私組織並無差異的研究困境。而本文以討論結構與技術範疇為主 ，分別具「管理」(arrangement)與「工具」(means)的意義。其分析面向的features：(1).組織與個人活動的界限：規則與程序(procedures)—如何達到組織目標的手段、團體中的正式與非正式的行為。(2).個人表現融合(interaction)於組織中：分權化、成員間某種程度的「控制」（領導者的影響力）。(3).組織存續：組織裝置(physical setting & history)與資源（此指raw materials）。


本文說明了兩種方法來研究立法機關的特質；一為「個案研究」-描述特殊的立法程序與特徵，以及其如何影響個人行為與政策決定。二為「理論」的方式，藉由立法相關資料，來解釋結構特徵如何影響組織，例如：結構功能分析、角色分析、遊戲-社會選擇理論以及組織理論；皆有其研究限制與優點之處。

最後提出有哪些關係介於組織特徵與其他立法變項，大致有立法運作上的、公共政策運作上、立法者、與其他政府部門的公共關係上。其中提到行政立法的日漸增加，反而顯出議員的專業度不夠，就變成了「為反對而反對」，造成人民對議員的評價的下降，甚至認為其議事過程是「蓄意」的動機；這倒是值得讓國會議員反思之處。另外，也說到議員「自願離職」有增多的傾向，造成資深經驗的議員減少；這或許跟其在組織內受挫有關，當然也含有現實的因素（薪水待遇過低、其他政治生涯的考量）。

Samual C. Patterson & Gerhard Loewenberg的文章，則以介紹各國議會情況並比較之。其內容涵蓋七個議題：1.與官僚組織之比較：成員地位平等，可探討領導者如何控制組織。2.立法運作之展現：立法審議流程、共識的規則、習慣、非正式規範，這些或許受歷史習慣、文化及法制化不同而有所差異。3.兩院制與政黨組織：立意皆為民意而設立。此外，政黨組織除了提供民意溝通管道，也提供政黨以議員與黨團之溝通。4.委員會組織：委員會組織的強勢與否，與其專業與分工的功能而定，尤其在政策制定程序上，更可展現功能。5.內部資訊與專業知識的提供者：探討各國立法機關「人事組織」（如助理、行政人員）。6.立法機關的自主性：就美國而言，表現在複雜的委員會組織以及人員組織(staff)；就英國而言，為有效率的內部政黨組織；以德國而言，呈現出專業的委員會體系與有效率的政黨組織。然而對肯亞議會來說，仍停留在發展完全的政黨和委員會組織（因為議員的表現僅具「形式」意義）。7.立法機關的組織形態具「年代」意義；新議員雖會因襲舊議員的行為模式，但仍會逐漸發展自己的特殊模式；而呈現複雜的立法組織可作為測量制度化之用。
最後，須注意文中所謂立法「程序」並非狹義的法案制定流程，行使職權的流程；所以程序的來源有五種：憲章、規則(Standing Orders)、判例、慣例、正式的準則(informal norms)。

心得：
從組織上分析立法機關的特徵，研究面向當然較傳統行為研究上來的豐富。例如文中提及「立法機關生態學」，若以外觀上來討論，發現有三分之二的國家採半圓式的位置形態，此外亦可看見政黨聯盟的安排，例如議員按照政黨（執政與否）來指定位置。雖然看是簡單的座位安排，卻攸關了是否會造成溝通障礙而導致政黨衝突。以我國而言，立法機關的生態研究較少，民眾並不關注立法院的建築美學，然而這似乎提醒了國會改革也該注意立法院的門面。當然，座位安排是否能夠解決政黨衝突，這或許很難論定，因為我國議員間的溝通管道難以台面上觀之吧！


此外，這些文章中或多或少提及環境對組織的影響，而環境也可看成有內外環境。就外部環境而言，民眾與行政部門對立法機關的「信任度」較差，這也導致為何民眾期望立法組織要「精簡」。而就我國而言，應該要加強內部資訊與專業知識的提供者，以改觀負面印象；反而議員減少與提升效率之間並不一定有決定性的影響。而就內部環境而言，由於政黨政治未臻成熟，政黨協商機制未法制化，皆導致了政黨互動不佳，甚至連議會的「倫理規範」也未受重視，所以國會改革也須改革一下內部環境。其次，從文章中可知政黨組織的角色重要，這也是我國須改進之處，如何讓政黨組織的協調機制發揮作用。至於委員會組織，則應朝向「院會以政策審查為主，委員會則著重專業分工」。


最後，看到文章提到肯亞議會議事過程（議會主席與質詢議員間的「互動」），似乎在我國的委員質詢時，也有類似的「衝突」出現。這或許又可討論議事安排的方式，是否要修改立法院議事規則第六十七條的質詢時間；而審議程序是否依性質分類，讓具爭議性或政治性的法案集中…等等。